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di Francesco Piccinino Camboni
Il referendum sulla cosiddetta “divisione delle carriere” interviene su uno dei punti più delicati dell’ordinamento italiano, cioè il rapporto tra giudici e pubblici ministeri e, più in generale, il modo in cui si costruisce l’equilibrio tra i poteri dello Stato. Si tratta di una scelta che incide sul funzionamento concreto della giustizia e sulla fiducia dei cittadini nelle istituzioni. Per questo motivo è importante affrontare il tema con attenzione, cercando di comprendere le diverse posizioni senza semplificazioni.
L’assetto attuale
Oggi, in Italia, giudici e pubblici ministeri appartengono allo stesso ordine e sono selezionati attraverso un unico concorso. Questa impostazione si fonda sull’idea che anche il pubblico ministero debba essere un magistrato indipendente, soggetto soltanto alla legge. In questo quadro, pur sostenendo l’accusa, il pubblico ministero è tenuto a ricercare la verità nel rispetto delle garanzie dell’imputato. Nel tempo, però, le differenze tra le due funzioni sono state progressivamente rafforzate. Le riforme degli ultimi anni, tra cui la cosiddetta “riforma Cartabia” del 2022, hanno introdotto limiti molto stringenti ai passaggi tra le funzioni. Oggi, nel settore penale, un magistrato può cambiare funzione una sola volta nel corso della carriera, entro un arco temporale limitato dall’ingresso in magistratura e solo a condizioni precise. A questo si aggiunge l’obbligo di cambiare sede, spesso anche regione o distretto, proprio per evitare qualsiasi sovrapposizione tra le attività svolte prima e dopo il passaggio. Il risultato è che, già oggi, il sistema prevede una separazione delle funzioni molto marcata sotto il profilo pratico.
La proposta di separazione
La riforma oggetto del referendum mira a trasformare questa separazione di fatto in una separazione netta anche sul piano delle carriere. In sostanza, l’idea è quella di rendere i percorsi professionali definitivamente distinti, eliminando la possibilità di passare da una funzione all’altra.
Accanto a questo, la riforma interviene anche sull’assetto del Consiglio superiore della magistratura. L’impostazione prevede la creazione di due distinti organi di autogoverno: uno per i giudici e uno per i pubblici ministeri. Ciascun consiglio sarebbe composto da membri di diritto, membri togati e membri laici. I membri di diritto attualmente sono il Presidente della Repubblica, che presiede il Consiglio, e i vertici della magistratura, cioè il primo presidente e il procuratore generale della Corte di cassazione.
I membri togati sono magistrati eletti dai loro stessi colleghi, mentre i membri laici sono scelti a maggioranza qualificata (2/3 dei componenti) dal Parlamento, tra professori universitari in materie giuridiche e avvocati.
Una delle novità più discusse riguarda l’introduzione di forme di sorteggio, in particolare per la selezione dei candidati tra cui poi scegliere i membri togati e laici. Tuttavia, le modalità concrete di questo meccanismo non sono definite nel dettaglio dalla riforma e dovrebbero essere stabilite successivamente attraverso una legge ordinaria.
Perché “Sì” ?
Tra i sostenitori del sì è diffusa l’idea che una distinzione più netta tra giudice e pubblico ministero possa rafforzare la percezione di imparzialità del processo. Separare le carriere contribuirebbe, secondo questa prospettiva, a rendere più evidente la terzietà del giudice, evitando possibili vicinanze tra chi accusa e chi decide.
A questa argomentazione si affianca una critica al funzionamento interno della magistratura, in particolare al ruolo delle correnti. In questo contesto viene spesso richiamato il caso “Palamara”, che ha portato alla luce dinamiche legate alla gestione delle nomine e degli incarichi. Secondo i sostenitori della riforma, episodi di questo tipo mostrerebbero come le correnti possano incidere in modo rilevante sulle carriere e sugli equilibri interni.
La separazione delle carriere viene quindi vista anche come uno strumento per ridurre questo tipo di dinamiche, distinguendo maggiormente le funzioni e, nelle intenzioni dei favorevoli, rendendo il sistema più trasparente e meno condizionato da logiche associative.
A sostegno di questa posizione viene spesso richiamato anche il confronto con altri Paesi europei, dove nella maggior parte dei casi esiste una separazione più netta tra giudici e pubblici ministeri. In ordinamenti come quelli di Francia, Germania o Spagna, pur con differenze significative, le carriere sono distinte e il pubblico ministero è configurato in modo più vicino alla funzione di accusa. I sostenitori del sì ritengono che questo dimostri come la separazione sia compatibile con sistemi democratici consolidati e possa contribuire a rendere più chiari i ruoli nel processo. Allo stesso tempo, viene riconosciuto che ogni ordinamento ha una propria storia e specificità, e che il confronto internazionale può offrire indicazioni utili ma non essere applicato in modo automatico al contesto italiano.
Perché “No”?
Le posizioni contrarie alla riforma mettono invece l’accento sull’equilibrio complessivo del sistema attuale e sul ruolo del pubblico ministero come magistrato indipendente. Mantenere giudici e pubblici ministeri all’interno dello stesso ordine viene considerato una garanzia importante, perché contribuisce a preservare l’autonomia dell’accusa rispetto al potere politico.
A questo si aggiunge una riflessione sulla proporzionalità dell’intervento. I dati mostrano che i passaggi tra le due funzioni sono già oggi estremamente rari: negli ultimi 5 anni, circa lo 0,83% dei pubblici ministeri è passato a funzioni giudicanti e solo lo 0,21% dei giudici è passato a funzioni requirenti.
Si tratta di percentuali molto basse, che riflettono proprio i limiti introdotti dalle riforme precedenti. Inoltre, i passaggi avvengono con vincoli stringenti, tra cui il cambio di sede e di distretto, rendendo praticamente impossibile che un giudice possa trovarsi a giudicare casi su cui aveva operato come pubblico ministero.
Secondo i sostenitori del no, una separazione più marcata delle carriere potrebbe nel tempo avvicinare il pubblico ministero al potere esecutivo, riducendone il grado di indipendenza e modificandone il ruolo di garante della legalità.
Per questo motivo, secondo alcuni osservatori, intervenire con una riforma di livello costituzionale su questo aspetto potrebbe risultare sproporzionato rispetto alla dimensione effettiva del fenomeno. Altri ritengono invece che la questione non sia quantitativa ma riguardi principi di fondo del processo.
Il nodo del Consiglio superiore della magistratura e le maggioranze
Un aspetto particolarmente rilevante riguarda il funzionamento del CSM e, in particolare, le modalità con cui verrebbero definiti i criteri per la selezione dei suoi componenti, inclusi i meccanismi di sorteggio. Come già evidenziato, questi aspetti non sono dettagliati direttamente nella riforma ma rinviati a una legge ordinaria.
Questo significa che sarà il Parlamento a stabilire concretamente le regole. Nella maggior parte dei casi, la maggioranza parlamentare coincide con quella che sostiene il governo, e quindi le scelte legislative riflettono gli equilibri politici dell’esecutivo.
Premesso questo, è importante ora distinguere tra maggioranza semplice e maggioranza qualificata all’interno del Parlamento. La maggioranza semplice corrisponde al 50% + 1 dei voti, mentre una maggioranza qualificata richiede una soglia più alta, pari ad almeno i 2/3 dei componenti dell’Assemblea. Se l’eventuale futura legge ordinaria dovesse prevedere che, per la formazione dell’elenco dei candidati con i quali poi procedere al sorteggio dei membri laici, bastasse una sola maggioranza semplice, sarebbe sufficiente il voto della sola maggioranza parlamentare per definirlo.
Secondo alcuni osservatori, questo potrebbe tradursi in una forte capacità della maggioranza parlamentare (e di riflesso, del Governo) di incidere sul sistema, anche nel caso del sorteggio. In altre parole, pur essendo formalmente casuale, il sorteggio avverrebbe all’interno di un perimetro deciso dalla maggioranza stessa, che ne stabilirebbe criteri, modalità e condizioni.
Altri ritengono invece che il sorteggio, proprio perché introduce un elemento di casualità, possa contribuire a ridurre il peso delle appartenenze e a limitare le dinamiche correntizie. Su questo punto le valutazioni restano divergenti e dipendono molto da come verranno concretamente definite le regole.
Modalità di voto
Il referendum si terrà domenica 22 e lunedì 23 marzo. Gli elettori potranno votare dalle ore 7.00 alle ore 23.00 di domenica 22 e dalle ore 7.00 alle ore 15.00 di lunedì 23. È necessario presentarsi al seggio con un documento di identità valido e la tessera elettorale. Non è previsto un quorum, quindi il risultato sarà valido indipendentemente dalla partecipazione. Non è previsto inoltre il voto fuori sede, pertanto chi si trova a studiare o lavorare in un comune diverso da quello di residenza dovrà recarsi nel proprio comune di iscrizione elettorale per poter esercitare il diritto di voto.
Data la complessità del tema, il voto rappresenta, come sempre, un’occasione per confrontarsi in modo consapevole su una questione da anni al centro del dibattito politico.
